29. Mai 2016

Am Ende eines Aufbruchs


Nach eineinhalb Jahrzehnten linker Hegemonie von Argentinien bis Venezuela drängen reaktionäre Kräfte erneut an die Macht. Zur Rechtswende in Lateinamerika (Teil I)
Von Dieter Boris, Achim Wahl

Seit etwa drei Jahren befinden sich die linken Regierungen in mehreren lateinamerikanischen Ländern in der Defensive. In unterschiedlichem Ausmaß sind sie mit sinkender Wählerzustimmung, Massenprotesten, ökonomischen und sozialen Problemen sowie verengten Verteilungs- und Handlungsspielräumen konfrontiert. Manche sprechen vom »Auslaufen eines Zyklus«, so etwa der Historiker und Sozialwissenschaftler Guillermo Almeyra. Mit der Protestwelle des Junis und Julis 2013 in Brasilien, dem Tod des venezolanischen Staatschefs Hugo Chávez im März 2013 und den darauf folgenden gewalttätigen Ausschreitungen der rechten Opposition waren markante Wendepunkte erreicht.

Auf den Sieg des neoliberalen Konservativen Mauricio Macri bei den Präsidentschaftswahlen in Argentinien im November 2015 folgte im Dezember desselben Jahres der nächste Paukenschlag, als in Venezuela die vereinigte Rechte der Regierung unter Chávez’ Amtsnachfolger Nicolás Maduro eine herbe Niederlage bei den Parlamentswahlen beibrachte und eine Zweidrittelmehrheit in der Abgeordnetenkammer gewann – welche allerdings einige Wochen später, nach mehreren Anfechtungen, vom Obersten Gerichtshof des Landes gekippt wurde. Der bolivianische Präsident Evo Morales verlor im Februar 2016 ein Referendum, das ihm eine vierte Amtszeit nach 2019 ermöglichen sollte. Im April wurde schließlich in Brasilien gegen die noch vor 18 Monaten mit knapper Mehrheit im Amt bestätigte Präsidentin einer Mitte-links-Regierung, Dilma Rousseff, von der konservativen Mehrheit des Abgeordnetenhauses ein Amtsenthebungsverfahren eingeleitet. Nachdem am 12. Mai auch im Senat eine Zweidrittelmehrheit für eine Amtsenthebung der Präsidentin votiert hatte, wurde sie für ein halbes Jahr suspendiert und von ihrem bisherigen Vizepräsidenten, dem Neoliberalen Michel Temer, als Interimspräsident abgelöst. Dieser »weiche« beziehungsweise institutionelle Putsch, der in ähnlicher Form bereits 2009 in Honduras und 2012 in Paraguay gegen gewählte, fortschrittliche Präsidenten zu beobachten war, leitete einen scharfen politischen Richtungswechsel mit Kurs auf eine Rückkehr zum Neoliberalismus ein.

Zwar sind weitere Links- beziehungsweise Mitte-links-Regierungen in Bolivien, Ecuador, Uruguay, Nicaragua, El Salvador und Chile nach wie vor im Amt, doch sind die jüngsten Umbrüche in den ökonomisch und politisch bedeutenden Ländern Argentinien, Venezuela und vor allem Brasilien für die Gesamtentwicklung des Subkontinents von großer Tragweite. Es muss daher die Frage gestellt werden, ob damit die Periode der Linksregierungen zu Ende geht und welche Gründe es für die genannten Prozesse gibt.
Erklärungen und Interpretationen

Viele bisher vorgebrachte Erklärungsansätze erscheinen unzureichend, da sie sich häufig auf einzelne Faktoren oder oberflächliche Erscheinungen fokussieren: Das schlichte Nebeneinanderstellen von positiven und negativen Resultaten linker Regierungstätigkeit bleibt ebenso unbefriedigend wie der Hinweis auf Führungsschwächen oder auf die gegenwärtige (welt-)wirtschaftliche Rezessionsphase. Auch die von mancher Seite zu hörende Erklärung, dass nun – mit der starken Abschwächung der Weltmarktpreise für Rohstoffe – das Wirtschaftsmodell des »Neoextraktivismus« (der intensiven Ausbeutung eigener natürlicher Ressourcen) endgültig an seine Grenzen stoße, kann kaum überzeugen. Ebenso wenig schlüssig erscheint die gern vorgebrachte pauschale Behauptung, die politischen und ökonomischen Transformationsversuche der Linksregierungen seien ohnehin von vornherein zum Scheitern verurteilt gewesen.

In Lateinamerika selbst werden die Entwicklungen der letzten Jahre in einer intensiven und äußerst kontrovers geführten Debatte ergründet. Dabei wird gelegentlich sogar denjenigen, die ein Auslaufen oder eine Erschöpfung des »progressiven Zyklus« konstatieren, unterstellt, sie wollten dessen Ende »herbeireden« oder seien bestenfalls geschichtsphilosophischen Spekulationen erlegen.

Im folgenden soll der Versuch einer materialistischen Analyse unternommen werden. Diese muss die Ausgangsbedingungen der Gesellschaften in den links regierten Ländern vor Beginn des jeweiligen Transformationsvorhabens berücksichtigen. Sie muss die Kräfteverhältnisse bei der Zurückdrängung des Neoliberalismus untersuchen und die zentralen, auf Veränderungen zielenden Maßnahmen der Linksregierungen sowie deren Wirkungen auf die jeweiligen Gesellschaften herausarbeiten – in bezug auf die sozioökonomische Lebenslage, auf Sicherheit, Aufstiegsmöglichkeiten, Bewegungsfreiheiten sowie die politischen und gewerkschaftlichen Artikulationsmöglichkeiten.

Dabei fällt auf, dass die Linksregierungen bis etwa 2013 mehrheitlich große Zustimmungswerte seitens der Bevölkerungen ihrer Länder erzielten. Dies lässt sich anhand von empirischen Daten, statistischen Materialien, Umfragewerten und mehreren gewonnenen Wiederwahlen nachvollziehen. Dennoch scheint es innerhalb ihrer bisherigen Basis schon bis zu diesem Zeitpunkt Unmut gegeben zu haben. Die Frage ist, warum und wann die Befürwortung in Ablehnung umschlug, welche politischen und ökonomischen Maßnahmen wachsendes Missfallen hervorgerufen haben.

Dabei sind innere und äußere Bedingungen ebenso wie unterschiedliche gesellschaftliche Ebenen und Akteure ihrer jeweiligen Bedeutung nach einzubeziehen. Die wachsende Unzufriedenheit in Teilen der bisherigen sozialen Basis und Wählerschaft und das offensivere Auftreten der jeweiligen nationalen Rechten – inklusive ihrer allzeit bereiten auswärtigen Unterstützer – scheint ein wechselseitiger, sich aufschaukelnder Prozess zu sein, der letztlich in einer deutlichen Veränderung der Kräfteverhältnisse zuungunsten der Linksregierungen mündet.

Keine Überlegungen zur Strategie

Ausgangspunkt war die verkündete Abkehr von einer neoliberalen Politik, die sich jedoch nur in beschränktem Maß in konkreten politischen Maßnahmen niederschlug. Erweiterte Mitbestimmungsrechte für die Bürger, die Wiederherstellung der Staatlichkeit und des öffentlichen Raums gegenüber der Allmacht des Marktes und der fortschreitenden Privatisierungen sowie die Rückeroberung der nationalstaatlichen Souveränität waren die wichtigsten Zielpunkte der Linksregierungen. Zudem wurde eine Anerkennung und der gesetzliche Schutz der Lebenswelt der indigenen Bevölkerungsgruppen versprochen. Die Neuausrichtung wurde vor allem in den Staaten mit verfassunggebenden Versammlungen (Venezuela, Bolivien, Ecuador) diskutiert; für die neuen Verfassungen wurden entsprechende Ziele formuliert. Aber eine konkrete Festlegung auf die angestrebte Gesellschaftsform wurde dabei nicht vorgenommen. So ist es erstaunlich, dass die Diskussion über die Gesellschafts- und Staatsziele in der Öffentlichkeit und der Bevölkerung seit einigen Jahren offenbar kaum weitergeführt wurde.

Dadurch kann der Eindruck erweckt werden, dass es vor allem darauf ankomme, die bisher erreichten sozialen und politischen Verbesserungen (etwa die Verringerung der Armut, die Bekämpfung der Ungleichheit, die Steigerung der Löhne) zu halten und vielleicht auszubauen – aber nicht länger eine tiefer gehende gesellschaftliche Transformation anzustreben. Dies scheint einer der Gründe dafür zu sein, dass sich in einigen Ländern relativ überraschend soziale Bewegungen mit großer Öffentlichkeitswirkung zu Wort meldeten (so 2013 in Brasilien und 2014 in Venezuela), die auf Versäumnisse der Regierungen hinwiesen. Dabei wurde nicht immer klar, ob diese Proteste nun eher von »rechts« oder von »links« kamen. In bezug auf eine längerfristige politische Orientierung scheint das Verhältnis von Antineoliberalismus und Antikapitalismus kaum explizit von den Linksregierungen thematisiert worden zu sein.

Die Ansätze zur Umwandlung der ökonomischen Strukturen waren und sind in den verschiedenen Ländern unterschiedlich deutlich und weisen verschiedene Akzente auf. Ein wichtiges Kriterium dafür, in welchem Ausmaß der antineoliberale Anspruch realisiert und tiefgreifende Veränderungen begonnen wurden, kann in der quantitativen und qualitativen Entwicklung des staatlichen Bereichs der Wirtschaft gesehen werden. In dieser Hinsicht scheint das Kabinett von Ecuador unter den Linksregierungen an der Spitze zu liegen. Dies wird nicht nur anhand der überdurchschnittlichen regionalen Investitionsquote zwischen 2007 und 2013 (mit 24,5 Prozent gegenüber dem lateinamerikanischen Durchschnitt von ca. 20 Prozent) deutlich. In jenem Zeitraum wurden auch die öffentlichen Investitionen etwa verdreifacht. Dies schlug sich etwa im Bereich der Infrastruktur (Straßen, Häfen, Wasserkraftwerke et cetera) nieder. Auch der Bildungs- und Erziehungsberich sowie der Gesundheitssektor wurden ausgebaut und die Qualität der bestehenden Angebote wurde verbessert. Hinsichtlich der Ausgaben für Bildung und Gesundheit nimmt Ecuador in Lateinamerika den ersten beziehungsweise zweiten Platz ein. Bei manchen von Linksregierungen geführten Ländern ist die quantitative Ausweitung im Bildungssektor jedoch teilweise zu Lasten der Qualität und Effizienz gegangen, so etwa in Venezuela.

In den meisten Ländern gerät fortschrittliche Bildungspolitik – abseits von Konzeptions- und Umsetzungsmängeln – an Grenzen. Eine davon ist die traditionelle gesellschaftliche Wertschätzung verschiedener Arten von Bildung: So existieren privilegierte und stigmatisierte Einrichtungen und Schultypen. Diese lange tradierten Wahrnehmungsmuster lassen sich nur schwer kurzfristig überwinden. Bestehende Bürokratien, das Verhalten des Lehrpersonals gegenüber den Schülern sowie ein mangelnder gesamtgesellschaftlicher Konsens bezüglich der Maßnahmen zur Verringerung von Ungleichheit konterkarieren fortschrittliche Vorhaben. Letztere erschöpfen sich daher meist in einer Erhöhung der Zahl der Bildungseinrichtungen und in der Erleichterung von Zugangsmöglichkeiten. In seiner eingehenden Untersuchung der Bildungspolitik von Venezuela und Uruguay, deren Befund sich wahrscheinlich verallgemeinern lässt, gelangt der Sozialwissenschaftler Stefan Peters zu einem ernüchternden Ergebnis: »Mit der hierarchischen Fragmentierung des Bildungssystems, dem Dilemma progressiver Bildungspolitiken und den Grenzen der Bildungspolitik können drei Elemente ausgemacht werden, die einer Reduzierung sozialer Ungleichheiten mittels bildungspolitischer Reformen strukturell entgegenstehen«. Großen Hoffnungen auf grundlegende gesellschaftsverändernde Potentiale progressiver Bildungspolitik begegnet Peters mit dem Verweis auf zwei entscheidende »Leerstellen der Debatte«: »Weder berücksichtigen sie in angemessener Weise die jeweilige Ausgangslage und Strukturierung des Politikfeldes auf dem Reformen stattfinden, noch sind sie sensibel für tiefer liegende, strukturelle Hindernisse und generelle Begrenzungen der Reformpolitiken in Lateinamerika.«¹

Im Falle Brasiliens und Argentiniens zeigt sich im allgemeinen ein widersprüchliches Bild: Einerseits gibt es Versuche, den öffentlichen Sektor auszubauen: so etwa in Teilen des Bildungswesens, bei den Universitäten etwa, oder im Verkehrswesen. Andererseits gibt es in einigen Bereichen eine Zunahme privater Dienstleistungen. So dürfte etwa in Brasilien im Sekundarschulbereich gerade in den letzten Jahren schneller als das öffentliche das nichtstaatliche Angebot gewachsen sein. Obwohl in dem größten Land Südamerikas von 2003 bis 2010 die weltweit höchsten Steigerungen der Ausgaben für Bildung im Staatshaushalt erreicht worden sind und diese mittlerweile mit 6,1 Prozent des BIP über dem OECD-Durchschnitt von 5,4 Prozent liegen, »perpetuiert« das öffentliche Bildungssystem »weiterhin gesellschaftliche Ungleichheiten«, bemerkt dazu der Politikwissenschaftler Yesko Quiroga Stöllger, Leiter des Büros der SPD-nahen Friedrich-Ebert-Stiftung in São Paulo. Ähnliches scheint im brasilianischen Verkehrs- und Gesundheitsbereich zu gelten.
Problem regressiver Steuern

Die in den links regierten Ländern insgesamt geringe Ausweitung der öffentlichen Dienstleistungen und des öffentlichen Sektors hängt vor allem auch damit zusammen, dass die in der Regel regressiven Steuersysteme Lateinamerikas auch unter den progressiven Regierungen nicht tiefgreifend verändert wurden. Ein regressives Steuersystem zeichnet sich dadurch aus, dass Bürger prozentual umso weniger Abgaben zahlen, je höher ihr Einkommen ist. Zwar ist das Steueraufkommen insgesamt fast überall gestiegen, doch war dies vor allem auf verbesserte Eintreibungsmechanismen, eine gute Binnenmarktentwicklung, Einkommenssteigerungen und deutlich gestiegene Exportsteuern zurückzuführen. Allerdings liegt das nicht nur an der Passivität der Regierungen, sondern auch am Widerstand derjenigen sozialen Gruppen, die von einer steuerlichen Mehrbelastung für Unternehmen und Vermögende selbst profitieren würden. Hier ist zweifellos noch viel Aufklärungsarbeit seitens der politischen Linken zu leisten.

Deutlich wird dies am Beispiel Ecuadors. Der Anfang 2015 von der Regierung unter Rafael Correa eingebrachte Gesetzesentwurf, der auf höhere Steuern für Reiche, sehr große Erbschaften und Spekulationsgewinne aus dem Immobiliengeschäft abzielte, traf schnell auf erbitterten Widerstand. Große Demonstrationen bestimmten im Jahr 2015 das politische Klima im Land. Die Regierung musste den vergleichsweise moderaten Entwurf zunächst zurückstellen. Dafür verantwortlich war wahrscheinlich weniger das Gesetzesvorhaben selbst. Eine entscheidende Rolle spielte vielmehr der Umstand, das die Regierung vorher schon eine gründliche Verwaltungsreform unter Einschluss einer soliden Ausbildung für Steuerbeamte durchgeführt hatte. Die von den geplanten Erhöhungen Betroffenen konnten also nicht darauf hoffen, dass das Vorhaben wie jeder Ansatz einer progressiven Steuerreform durch Schlupflöcher und andere Umgehungsmöglichkeiten umgehend verwässert worden wäre.

Auf diesen wichtigen Zusammenhang hat der Steuerexperte für Lateinamerika, Andreas Boeckh, aufmerksam gemacht: »Versuche, die regressive Wirkung des Steuersystems abzumildern, konnten zum Teil auch unter schwierigen politischen Voraussetzungen abgeblockt werden, und dann, wenn tatsächlich ein progressives Steuersystem etabliert wurde, scheiterte dies an einer überforderten und korrupten Steuerverwaltung. Nicht umsonst wurden die Proteste gegen staatliche Reformversuche besonders schrill, wenn es darum ging, mit Hilfe einer verbesserten Steuerverwaltung schon bestehende Steuergesetze auch wirklich anzuwenden.«² Genau dies scheint der Hintergrund der Proteste in Ecuador gewesen zu sein.
Ökonomische Defizite

Auch Einflussmöglichkeiten auf wirtschaftliche Entwicklung wurden nicht genutzt. Dies gilt ebenfalls für die Veränderung der ökonomischen Grundstrukturen in Richtung einer stärkeren Diversifizierung und internen Verkettung der Zweige und Sektoren.

Selbst in jenen Ländern, in denen das industrielle Wachstum gegenüber dem Wachstum des gesamten Bruttoinlandsprodukts überproportional war (wie etwa in Argentinien zwischen 2003 und 2009), blieben die Probleme im wesentlichen die gleichen. Das bedeutete auch, dass sich nach einigen Jahren des Zusammentreffens günstiger Faktoren die alten Schieflagen in Form von steigendem Inflationstempo, wachsendem Minus im Staatshaushalt, Handelsbilanzdefiziten und dem Schwund der Devisenreserven erneut einstellten. Der argentinische Ökonom Lo Vuolo hat die bestehenden Probleme treffend für sein Land zusammengefasst. Vieles lässt sich auch auf die anderen Länder mit linken Regierungen übertragen:

1. konzentrierte Spezialisierung und Einbindung in den Weltmarkt auf der Basis von Rohstoffen,

2. profunde Unterschiede der Produktivität zwischen Branchen, Unternehmen und Regionen,

3. sehr ungleiche Konsummuster, die zudem stark von Importen abhängen,

4. Devisenknappheit wegen negativer Handelsbilanz und Kreditverpflichtungen beziehungsweise Schuldendienst,

5. regressive Steuern, die nicht reichen, um die versprochenen öffentlichen Ausgaben finanzieren zu können,

6. größere ökonomische Konzentration (und des Reichtums) sowie eine noch stärkere Auslandskontrolle bei den Topunternehmen,

7. hohe Gewinne bei Aktivitäten mit Rentencharakter (wobei viele davon mit staatlichen Sektoren verbunden sind).

Diese Tendenzen, in Verbindung mit einer mehr oder minder deutlichen Verringerung der Bedeutung der Industrieproduktion, werden in manchen Ländern – wie etwa Brasilien – durch einen hohen Leitzins und eine häufige Überbewertung der Landeswährung verstärkt. Dadurch werden Investitionen in die verarbeitende Industrie immer unattraktiver. Die nach wie vor vorhandenen Machtkonstellationen in der Wirtschaft privilegieren also eindeutig den nationalen und internationalen Finanzsektor. Diesen ökonomischen Defiziten entsprechen fortdauernde soziale Probleme:

1. ein immer noch hoher Anteil prekärer Arbeitsverhältnisse,

2. sehr ungleiche Verteilung der Einkommen und des Reichtums,

3. soziale Systeme mit schlechtem Zugang zu Dienstleistungen und Transfers für die Ärmsten,

4. ein hohes Armutsniveau, wobei die Einkommen sich bei starkem ökonomischen Wachstum verbessern. Während die Armutsquote dann vorübergehend sinkt, steigt sie in Perioden der Rezession rasch wieder an. Dies scheint in den letzten beiden Jahren in vielen Ländern Lateinamerikas der Fall gewesen zu sein.

Anmerkungen

1 Peters, Stefan: Bildungsreformen und soziale Ungleichheiten in Lateinamerika. Kontinuität im Wandel in Venezuela und Uruguay. Nomos, Baden-Baden 2013

2 Boeckh, Andreas: »Staatsfinanzierung und soziale Gerechtigkeit in Lateinamerika«. In: Wehr, Ingrid / Burchardt, Hans-Jürgen: Soziale Ungleichheiten in Lateinamerika. Nomos, Baden-Baden 2011, 71–90.
jw

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